Hintergrund: Soziale Sicherung in Europa

In Vielfalt geeint: Koordinierung, aber keine Harmonisierung der Sozialsysteme

In Berlin leben, in Prag studieren, ein Jahr lang in Göteborg Berufserfahrung sammeln, und dann die Festanstellung in Madrid: Als EU-Bürger kann man in jedem EU-Land wohnen und arbeiten und ist dabei sozial abgesichert. Leistungen des Gesundheitssystems wie der Mutterschutz greifen im EU-Ausland ebenso. Frühere Ansprüche aus der Rentenversicherung oder Arbeitslosenversicherung werden auch in anderen EU-Ländern angerechnet. Jeder EU-Bürger kann sich zudem auf soziale Grundrechte berufen, die in der EU-Grundrechtecharta verbindlich festgeschrieben wurden.

Wer länger im EU-Ausland lebt oder arbeitet, wird sich dennoch umstellen müssen, denn jeder Mitgliedsstaat unterhält sein eigenes Sozialmodell. Wer beispielsweise in Schweden arbeitslos wird, kann mit einem Arbeitslosengeld von 80 Prozent des letzten Arbeitsentgelts rechnen. Polen zahlt Arbeitslosen dagegen einen einkommensunabhängigen Pauschalbetrag von umgerechnet 198 Euro monatlich. Menschen in einer sozialen Notlage werden in Dänemark mit umgerechnet 1.433 Euro Sozialhilfe pro Monat unterstützt, während sie in Griechenland leer ausgehen würden, da es dort keine Form der Sozialhilfe gibt.

Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales: Sozialkompass, www.sozialkompass.eu, Stand: Juli 2015

Aus diesen Beispielen wird deutlich, wie stark der soziale Schutz an die Wirtschaftskraft eines Staates gekoppelt ist. Als Faustregel gilt: Je höher der Wohlstand eines EU-Landes, desto höher fallen die Sozialleistungen aus und desto dichter ist das soziale Netz geknüpft. Das Wohlstandsgefälle innerhalb der EU bedingt somit das Gefälle im sozialen Netz. Aber auch kulturelle Traditionen prägen das jeweilige Sozialmodell: Insbesondere die skandinavischen Länder blicken auf eine lange Tradition eines Wohlfahrtsstaates mit hohen sozialen Standards zurück. Die angloamerikanischen Länder hingegen fordern viel Eigeninitiative und bieten vergleichsweise knappe Unterstützungsleistungen.

Soziale Grundrechte als gemeinsamer Wertekonsens

Bei allen Unterschieden gibt es eine gemeinsame Basis: Soziale Mindeststandards lassen sich nicht ohne Grundrechte verwirklichen. In der EU-Grundrechtecharta sind für alle EU-Bürger bestimmte Grundrechte verankert. Dazu gehören zum Beispiel das Recht auf Chancengleichheit, Gleichberechtigung, menschenwürdige Lebensumstände und Arbeitsbedingungen sowie das Verbot der Ausgrenzung und Diskriminierung. Die konkrete Ausgestaltung der Sozialpolitik ist allerdings den einzelnen Staaten vorbehalten.

Subsidiaritätsprinzip als Grundsatz der EU-Sozialpolitik

In der Sozialpolitik liegt die Entscheidungskompetenz fast ausschließlich auf nationaler Ebene: Europa ist daher zwar eine Wirtschafts- und Währungsunion, aber keine Sozialunion. Diese Festlegung ist dem Subsidiaritätsprinzip geschuldet, bei dem Städte, Gemeinden, Kommunen oder die Nationalstaaten für die Lösung und Umsetzung der Aufgaben zuständig sind. Sozialpolitische Maßnahmen werden dezentral organisiert, da die Sozialpolitik eines der wichtigsten Felder der politischen Meinungsbildung und der nationalen Regierungen ist. Einige Mitgliedsländer, zum Beispiel Großbritannien, haben sich immer wieder gegen Richtlinien der Union auf diesem Gebiet gewehrt. Entsprechend hat Europa nur langsam gemeinsame soziale Standards geschaffen. Am weitesten ist dieser Prozess beim Arbeitsschutz und bei der Gleichstellung von Männern und Frauen vorangetrieben worden.

Wohlfahrtsstaatliche Grundmodelle

Die Sozialmodelle in Europa können grob in zwei Kategorien unterteilt werden: Erstens nach dem Versicherungssystem, das unter Otto von Bismarck zuerst in Deutschland eingeführt wurde, und zweitens nach dem Fürsorgesystem, das auf den britischen Ökonomen William Beveridge zurückgeführt wird. In der Praxis existieren in den meisten Ländern Mischformen, bei denen sich beide Systeme ergänzen.

Sozialversicherungssystem: das „Bismarck-Modell“

Deutschland gilt als Begründer des beitragsfinanzierten sozialen Versicherungssystems, das auch in Frankreich, Portugal, Italien oder Griechenland angewendet wird. Hierbei handelt es sich um ein Sozialmodell nach dem Äquivalenzprinzip, bei dem Sozialleistungen grundsätzlich von der Höhe der eingezahlten Beiträge abhängen. Die meisten Staaten, die dem Bismarck-Modell folgen, gewähren Gesundheitsleistungen jedoch nach dem Solidarprinzip, also unabhängig von der Höhe der Beitragszahlungen. Wer als Nichterwerbsfähiger oder Langzeitarbeitsloser keinen Anspruch auf Leistungen aus diesem beitragsfinanzierten Versicherungssystem hat, erhält eine Existenzsicherung nach dem Fürsorgemodell (siehe unten). In Deutschland zählen dazu die Grundsicherung im Alter oder die Grundsicherung für Arbeitsuchende (Arbeitslosengeld II beziehungsweise „Hartz IV“).

Fürsorgesystem: das „Beveridge-Modell“

Die sozialen Sicherungssysteme in Dänemark, Großbritannien, Irland, Finnland, Schweden oder Norwegen beruhen auf einem einkommensunabhängigen Grundsicherungssystem aus Steuermitteln. Hier wird die Bedürftigkeit anhand eines standardisierten Mindestbedarfs festgestellt, wobei die Sozialleistungen oft pauschalisiert gewährt werden. Viele Länder mit Fürsorgemodell unterhalten daneben ein zusätzliches beitragsfinanziertes System für die Arbeitslosenversicherung und Rentenversicherung nach dem Bismarckmodell (siehe oben).

Europäische Sozialpolitik im historischen Rückblick

1957: Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, rechtskräftig seit 1958)

Das gemeinschaftliche Handeln auf dem Gebiet der Sozialpolitik beschränkte sich in der Gründungszeit des Europäischen Staatenbundes auf Zielvorgaben für ein soziales Europa. Es herrschte die Auffassung, dass ein künftiger gemeinsamer Markt automatisch zu einem sozialen Ausgleich führen würde. Mit der Einführung des Europäischen Sozialfonds (ESF) wurde für Jahrzehnte das wichtigste Instrument zur Förderung der Beschäftigung und der sozialen Integration in Europa geschaffen. Auch heute profitieren vor allem Arbeitslose, Existenzgründer, Schüler, junge Menschen mit schwierigen Ausgangsbedingungen und Eltern nach einer Familienauszeit von der Unterstützung aus dem ESF. Hieraus werden zum Beispiel Qualifizierungsangebote, Ausbildungsförderung oder Maßnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung finanziert.

1961: Europäische Sozialcharta (rechtskräftig seit 1965)

Mit der Europäischen Sozialcharta formulierten die Mitgliedsstaaten zum ersten Mal soziale Grundrechte. Dazu gehört das Recht auf

  • Arbeit, sowie gerechte, sichere und gesunde Arbeitsbedingungen
  • ein gerechtes Arbeitsentgelt
  • Kollektivverhandlungen und Vereinigungen zum Schutz von wirtschaftlichen und sozialen Interessen
  • Schutz der Kinder und Jugendlichen, Schutz der Arbeitnehmer
  • Berufsberatung und berufliche Ausbildung
  • Schutz der Gesundheit
  • soziale Sicherheit
  • Fürsorge und Inanspruchnahme sozialer Dienste
  • berufliche Ausbildung und Eingliederung Menschen mit Behinderung
  • Familienschutz
  • Freizügigkeit, verbunden mit dem Recht auf Schutz und Beistand innerhalb der EU
     

1971: Koordinierung der Sozialversicherungssysteme (2010 aktualisiert)

Diese zwischenstaatliche Verordnung regelt die soziale Absicherung, vor allem für Menschen, die grenzüberschreitend erwerbstätig sind:

  • Der Versicherte unterliegt immer nur den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedsstaats. Meistens ist der Sozialversicherungsträger am Arbeitsort zuständig.
  • Jeder EU-Bürger hat im EU-Ausland dieselben Rechte und Pflichten wie die Angehörigen des Landes.
  • Ansprüche aus früheren Versicherungszeiten oder Beschäftigungszeiten werden anerkannt.
  • Wer Ansprüche auf Sozialleistungen hat, kann diese grundsätzlich auch dann erhalten, wenn der Wohnort in einem anderen Land liegt.
     

1974: Sozialpolitisches Aktionsprogramm

Die sozialen Fortschritte waren weit hinter dem Wirtschaftswachstum in Europa zurückgeblieben. Um den sozialen Prozess voranzubringen, wurden mehrere Richtlinien zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen, zur Wahrung der Ansprüche von Arbeitnehmern oder zum Schutz bei Massenentlassungen geschaffen. Weitere sozialpolitische Initiativen wurden durch den Einspruch Großbritanniens gestoppt. Unter der Regierung von Margaret Thatcher verfolgte das Land eine neoliberale Politik und baute das eigene Sozialsystem massiv ab.

1986: Einheitliche Europäische Akte (EEA), Wirtschafts- und Währungsunion (rechtskräftig seit 1987)

Mit dieser Reform des Gründungsvertrages wurde der erste Schritt zur Wirtschafts- und Währungsunion vollzogen. Später folgten darauf die Vertragswerke von Maastricht, Amsterdam, Nizza und Lissabon. In der Sozialpolitik verpflichteten sich die Mitgliedsstaaten, Verbesserungen der Arbeitsbedingungen vorzunehmen und den Dialog der Sozialpartner zu fördern.

1989: Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte

In der Gemeinschaftscharta legten alle Mitgliedsstaaten außer Großbritannien grundlegende Rechte der Arbeitnehmer fest. Dazu gehören:

  • Freizügigkeit, freie Berufsausübung und gleiche Behandlung im Binnenmarkt
  • Anspruch auf bezahlten Jahresurlaub, wöchentliche Ruhezeit und einen Arbeitsvertrag 
  • Recht auf sozialen Mindestschutz, insbesondere auf ein Mindesteinkommen bei Arbeitslosigkeit oder im Rentenalter
  • Recht, Mitglied in einer Gewerkschaft zu werden
  • Recht auf Information, Mitsprache und Mitwirkung im Betrieb, auf Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz, auf Gleichbehandlung von Mann und Frau
     

1991: Abkommen über die Sozialpolitik (Vertrag von Maastricht 1992)

Ziel dieses Sozialabkommens war es, einen europäischen Sozialraum mit möglichst geringen Unterschieden zwischen den einzelnen Ländern zu schaffen. Die Gemeinschaftscharta aus dem Jahr 1989 sollte in verbindliche Bestimmungen umgesetzt werden. Die Lebensumstände und Arbeitsbedingungen der EU-Bürger sollten weiter verbessert werden. Im Fokus standen verbindliche Richtlinien zum Arbeitsschutz und zur Gleichstellung von Mann und Frau. Die gesetzgeberische Kompetenz der EU im Sozialbereich war aber auch nach Inkrafttreten des Sozialabkommens weiterhin begrenzt. Der Vertrag von Maastricht wurde 1999 mit dem Vertrag von Amsterdam weitergeführt. Erst zu diesem Zeitpunkt hatte Großbritannien seinen Widerstand gegen eine gemeinsame europäische Sozialpolitik etwas zurückgefahren.

2000: Europäische Sozialagenda (Fortführung 2008)

Im Jahr 2000 hatte sich die EU in Lissabon ein neues Ziel gesetzt: Bis 2010 sollte sie „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt werden“. Im Juli 2008 verabschiedete die EU-Kommission dann eine neue Sozialagenda. Darin wurden 19 Initiativen vorgeschlagen, zum Beispiel die Schaffung von Arbeitsplätzen, beschäftigungspolitische Maßnahmen, die Bekämpfung von Ausgrenzung und Diskriminierung, die Förderung der EU-Gleichstellungspolitik und eine stärkere Berücksichtigung sozialpolitischer Aspekte für künftige Beitrittsländer. Hierbei handelte es sich allerdings um Zieldefinitionen und keine konkrete Gesetzgebung.

2000: EU-Grundrechte-Charta (rechtskräftig seit Dezember 2009)

Die Grundrechtecharta definiert die Rechte und Freiheiten der Menschen, die in der Europäischen Union leben. Inhaltlich ist sie an die Europäische Sozialcharta von 1961 angelehnt. Im Gegensatz zu dieser ist die Grundrechtecharte nun aber völkerrechtlich verbindlich. In Kraft trat die Grundrechtecharta mit dem Vertrag von Lissabon im Jahr 2009. Zu den Grundrechten gehören zum Beispiel das Recht auf Gleichberechtigung, Chancengleichheit, menschenwürdige Arbeitsbedingungen sowie das Verbot der Diskriminierung. Für Großbritannien und Polen gibt es Ausnahmebestimmungen.

Strategie Europa 2020 – Zieldefinitionen:

Mit dieser Strategie sollen Beschäftigung und Wachstum in der EU gefördert, und die europäische Sozialpolitik soll stärker koordiniert werden. Ziel ist es, die Beschäftigungsquote von Menschen zwischen 20 und 64 Jahren auf 75 Prozent anzuheben, vor allem durch die Einbeziehung von Jugendlichen, älteren Arbeitnehmern und Geringqualifizierten sowie die bessere Eingliederung von Migranten. Die Zahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen soll EU-weit um 20 Millionen reduziert werden. Die Mitgliedsstaaten können ihre nationalen Ziele selbst festlegen.

Quelle: Europäische Parlament: Aufgabenbereich Sozialpolitik und Beschäftigung, www.europarl.europa.eu, Stand: Juli 2015

Weiterführende Informationen zur Sozial- und Arbeitsmarktpolitik in Europa finden Sie in den Hintergrundinformationen Europa gestalten: Europawahl 2014.

Der Rückschlag im sozialen Europa: Staatsschuldenkrise und Sparprogramme

Die Bemühungen um eine Annäherung der sozialen Standards und Lebensverhältnisse haben durch die Staatsschuldenkrise einen herben Rückschlag erlitten. Das Wirtschaftsgefälle zwischen den wohlhabenden Mitgliedsstaaten und den hoch verschuldeten Ländern ist enorm gewachsen, der soziale Zusammenhalt in der Europäischen Union entsprechend gesunken. Die auferlegten Sparprogramme haben eine tiefgreifende Rezession in einigen südeuropäischen Staaten ausgelöst, vor allem in Griechenland, Italien, Portugal und Spanien. Die Renten wurden gekürzt, weite Teile der Bevölkerung sind verarmt. Die Arbeitslosenquoten (vor allem bei Jugendlichen) sind hoch. Griechenland ist das einzige Land der Europäischen Union, in dem es kein System zur Grundsicherung (zum Beispiel Sozialhilfe) gibt. Wer in Griechenland nach einem Jahr Arbeitslosigkeit keinen Job gefunden hat, erhält keine weitere Unterstützung mehr. Ohne Einkommen erlischt auch der Versicherungsschutz der Krankenkasse. Hier zeigt sich eine Schwachstelle der einkommensbezogenen Sozialsysteme nach dem Bismarck-Modell: Bei Wirtschaftskrisen und hoher Arbeitslosigkeit werden nur niedrige Beiträge in die Sozialversicherungszweige eingezahlt. Damit verringern sich auch die Ansprüche auf Renten und andere Sozialleistungen.

Mittlerweile ist rund jeder fünfte Europäer von materieller Armut betroffen und kann sich einen Teil grundlegender Alltagsgüter nicht leisten, zum Beispiel jeden zweiten Tag eine ausgewogene warme Mahlzeit. Bulgarien und Rumänien haben die höchste materielle Armutsrate von 58 Prozent beziehungsweise 45,8 Prozent der Bevölkerung. In Deutschland sind 11,6 Prozent der Menschen betroffen. In Schweden oder Norwegen liegt die materielle Armutsquote unter fünf Prozent.

Quelle: Statistisches Amt der Europäischen Union: Material deprivation and low work intensity statistics, Zahlenangaben für das Jahr 2013, Datenstand: Januar 2015

Zukunftsszenarien: Europa als Sozialunion?

Die Europapolitik stand von Anfang an in einem Spannungsfeld: Einerseits wollen die Mitgliedsstaaten ihre nationale Unabhängigkeit bewahren, andererseits versuchen sie, unterschiedliche Traditionen und politische Systeme in einem möglichst ausgeglichenen Staatenbund zu harmonisieren. Tatsächlich hat die Zusammenarbeit im gemeinsamen Binnenmarkt viele europaweite Richtlinien hervorgebracht: auf dem Gebiet der Finanzpolitik, der Wirtschaftspolitik, des Umweltschutzes und bei der Angleichung der Rechtssysteme.

Heute fordern viele Bürger und Politiker eine stärkere Abstimmung der EU in sozialpolitischen Fragen. Als Gegenstück zur Wirtschafts- und Währungsunion sei es nun an der Zeit, erste Schritte in Richtung einer europäischen Sozialunion zu unternehmen. Andere wollen im Gegensatz dazu mehr nationale Selbstständigkeit und eine Abkehr von den Zentralisierungsbemühungen der Europäischen Union. Einer der stärksten Verfechter dieser Haltung ist traditionell Großbritannien. Für das Jahr 2017 hat das Land ein Referendum über einen Austritt Großbritanniens aus der EU ankündigt.

 

Stand: Juli 2015

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